《中国审计》



2002年11月，厦门市审计局受市委组织部委托，对厦门市委政法委副书记兼海防管理委员会办公室（下称“海防办”）主任郑某（副厅级）进行经济责任审计。审计组成员以对组织和审计事业高度负责的精神，经过两个多月的艰苦奋战，查出“海防办”财务管理混乱，挤占挪用财政专项资金，私设两套账外账，一个“小金库”，滥发钱物，擅自将财政专项资金存放企业，获取利息，造成财政资金损失等问题；在对疑点问题展开细致周密的调查、审计后，发现“海防办”主任郑某涉嫌贪污公款的经济违纪案件线索，并及时移交有关部门查处。目前，郑某已被检察机关逮捕，依法追究刑事责任。

制订方案　精心备战

厦门市“海防办”只有4名人员编制，长期以来，在岗的干部仅3人，每年财政预算拨款几十万元，是一个名符其实的副厅级小单位。该单位实行报账制度，只设报账员，财务工作归机关事务管理局管理。

考虑到“海防办”只是机关事务管理局的一个报账单位，市审计局在制定年度项目计划时，只将其列为一个小的审计项目，审计时间也安排在年终。

然而，审计组在接受任务后，并没有因审计对象“小”而放松审前准备工作。他们制定了详细具体的审计实施方案，按计划展开了深入的审前调查，并在“海防办”醒目位置张贴了审计公示，公布了审计纪律和举报电话……

2002年11月11日，2名审计人员开始到“海防办”进行就地审计。

分析往来账目 初步察觉疑点

到2002年12月，任职时间长达十年的郑某已到退休年龄。此次审计是对其离任前的经济责任审计。

按照审计实施方案，对郑某的经济责任审计的重点是1999年至2002年的财务收支情况。审计组按照分工，有条不紊地展开了审计工作。审计人员到机关事务管理局查阅该办1999年至2002年的账目，发现账务处理比较规范，财务开支都是由郑某“一支笔”审批，相关人员共同会签，最后由机关事务管理局财务处审核把关，专项经费开支也较规范，没发现什么突出问题。这和郑某“述职报告”中阐述的情况差不多。

然而，在审计往来账的过程中，一个反常的情况引起了审计人员的注意：该单位从未向机关事务管理局借备用金。审计人员向机关事务管理局的财务人员核实，发现实际情况确实如此。在“海防办”的办公室里，也没有看到保险柜。

这种情况有悖常理：“海防办”平时开支的现金是从哪里来的呢？这个单位会不会有其他现金来源渠道呢？审计人员心中划了一个大问号。

察言观色 发现两套“账外账”

审计组人员经过研究，决定改变策略：询问报账员，了解日常报账程序，看能否解开该单位不借备用金却能应付日常开支这个谜团。

在工作的间隙，审计人员很随意的和报账员聊起天来：“你们单位怎么不用保险柜，钱放在抽屉里安全吗？”报账员并无防备，应道：“我们单位有保险柜，但办公室太小了，只好塞在壁橱里。”审计人员接着问：“你怎么没有借备用金，平时替公家办事都自己垫钱吗？”报账员回答：“有时自己垫钱，有时先用‘科技监控’的钱……”

“‘科技监控’的钱”？审计人员凭着直觉，意识到这其中必有文章。

审计人员立刻要求报账员打开保险柜，进行现金盘点。在审计人员的监督下，盘点结果出来了：保险柜中存放着两套账外账的近20万元现金收付单据及5000多元现金。报账员无奈地交出了由其保管的两套账外账。

审计人员及时向局领导报告了情况。局领导感到事态有了新的变化，决定加大审计力度，尽快把“海防办”的账外账查清楚。并增派2名审计骨干加强审计组的力量。

初露端倪 账外账暗藏玄机

“海防办”从社会上请了一位兼职会计负责两套账外账的记账工作。

两套账外账中，第一套就是报账员所说的“科技监控”基建项目的基建账，建账时间是2000年3月。项目名称是“厦门海防科技监控管理系统”，项目尚未开工，基建账核算的内容主要有三项：招待费用、违规发放的补贴、汽车费用。

账外账中出现汽车费用格外引起审计人员的注意。“海防办”配有一部“别克”牌公务用车，其发生的费用已经在机关事务管理局报销了。为什么这套账中又出现了汽车费用？审计人员发现，这套账上开支的汽车费用是一部“三菱”吉普车的费用。“海防办”并没有配这一部车，那么，这部“三菱”吉普车是从哪里来的？询问报账员，报账员对此避而不答。

第二套账仅是1999年－2002年的账。审计人员要求报账员提供1999年以前的账时，报账员却以种种理由不肯拿出来。审计人员直接找到郑某，要求提供账本，郑以审计人员在机关事务管理局只审了1999年以来的账为由，拒不交出账本。

审计人员向局领导汇报审计中发现的情况。局领导和审计组成员分析：不肯提供的账本中可能隐藏着见不得人的东西，第二套账中可能有“好戏”。并指示，不论阻力多大，都要一查到底。

严守纪律 铁面无私查真相

审计组查出“海防办”的两套账外账后，往日一脸高傲的郑某对审计人员摆出了一副和蔼可亲的样子。他多次以和审计局领导“很熟悉”为由请审计组吃饭。审计人员强调，审计人员要遵守“八不准”审计纪律，谢绝了郑的邀请；郑某又想通过送礼的手段拉拢审计人员，也被婉拒。后来他又向审计人员许诺：等审计结束后，要安排审计组成员赴金门旅游，审计人员不为所动。

当郑某发现利诱的手段收买不了审计人员后，又摆出不可一世的官架子。当审计人员要求其提供1999年以前的账时，他开始有意回避，基本上不到办公室露面；审计人员通过电话与他联系，他态度生硬，口气傲慢，架子非常大，根本不把审计人员放在眼里。面对这种局面，审计人员不卑不亢，坚持原则，顶住压力，反复向其说明有关政策规定，审计局领导也出面协调，郑某迫于压力，终于交出了1996年6月－1998年的账本及记账凭证，但1996年6月以前的账仍然不肯拿出来。他对审计人员说：回去跟你们领导说，以前的账就算了。审计人员担心此时再催他交账，会再次出现僵局，不利于下一步审计工作的开展，于是决定先把拿到手的账查深查透，再择机向其追索以前年度的账。

内查外调　初揭账外账面纱

接下来的查账过程中，审计人员格外细心。

第二套账外账中，有一个企业名称（以下称“A企业”）引起了审计人员的注意：1999年和2001年，Ａ企业分六笔往“海防办”转入37万余元资金。

这37万元是什么钱？“海防办”和Ａ企业有什么经济往来？审计人员询问了报账员，回答是A企业归还借款。但报账员提供不出借款合同。“海防办”是政府的一个职能部门，其管理使用的资金都来源于财政，怎么会有钱借给A企业？出借的资金来自何处？总共出借了多少资金？为什么账上没有相应的借出记录？带着种种疑问，审计人员决定到Ａ企业外调。

A企业是一家集团公司，由于经营不善，早在2000年前，其下属的大部分企业就已濒临倒闭，员工各奔前程，目前A企业处于改制阶段，仅有少数员工留守。由于当年经办借款业务的人员已离开企业，审计人员只能从成堆的旧账中查找Ａ企业与“海防办”的往来账目。

堆放会计资料的库房即使是白天也需要开着灯。陈年老账已很长时间没人动过，散发出刺鼻的霉味。库房里没有办公桌和椅子，审计人员就站着看账，腿站酸了，索性就席地而坐，脚坐麻了，站起身跺跺脚接着看。Ａ企业下属单位众多，下属单位间资金往来非常频繁，有时一笔账转来转去，审计人员要跑三、四家下属单位才能将情况查清。审计人员每天从清晨忙到深夜，有时连午饭都忘了吃，经过一周苦战，终于将A企业与“海防办”的往来账全部查清。

会计资料表明，自1994年8月－1997年8月，“海防办”陆续将暂时未使用和挤占挪用的75万元财政专项经费转入A企业下属的一家上市公司。该上市公司于1997年将其中的23万元转入厦门市物资进出口总公司机电设备二部，代付“海防办”购买“三菱”吉普车的费用；将29.7万元转入厦门玻璃钢游艇厂，代付“海防办”购买快艇费用。截止到2002年10月31日，尚余22.3万元未归还，这笔余款有10万元挂在该上市公司账上，12.3万元挂在A企业的账上。目前该上市公司已被其他公司收购。另外，1995年至1998年，A企业共支付“海防办”利息32万余元，其中1.8万元是以各种食品抵账。在审查1996年的利息时，审计人员发现，当年度A企业支付“海防办”利息11.7万元，其中9000元是以火锅料（食品）抵账，其余的10.8万元，“海防办”并未将钱提走。记账凭证所附的单据中，有一张为Ａ企业“三年期内部职工债券”的股权登记卡复印件，登记卡记录的股东姓名为“夏海煌”，金额为15万元。查账的审计人员边看边说：“夏海煌”是谁？好像很耳熟？审计组的另一位同志脱口而出：“夏海煌”？会不会是“厦海防”的谐音？审计人员带着疑问向A企业的有关工作人员了解情况，得到一个好消息：A企业的所有内部职工债券已于2001年全部还本付息，股权登记卡由A企业收回保存。审计人员在A企业工作人员的协助下，终于在数万本股权登记卡中，找到了“夏海煌”的股权登记卡，在这张卡片分红派息记录栏里，密密麻麻盖满了“夏海煌”的印章。突然，一个熟悉的名字映入审计人员的眼睑：在2001年签领本金一栏，留下的是“海防办”报账员林某的亲笔签名，这无疑印证了审计人员最初的判断。

此时，第一套“科技监控”基建账外账全部查清，“三菱”吉普车的谜底已揭开，围绕Ａ企业向“海防办”借款的众多疑问也有了答案，本可以宣告初战告捷了。但是，在有着强烈责任心的审计人员的脑海里，还有许多新的疑问不能得到回答：

“海防办”借给A企业款的利息只有10.8万元，债券价值却有15万元，多出的4.2万元是从哪里来的？

“夏海煌”股权登记卡上记录的债券利息4.8万元及A企业支付的1995、1997、1998三年的利息到哪里去了……

审计组及时向领导报告了外调的情况，同时向郑某“摊牌”，指出“海防办”的财务管理中存在严重问题。事已至此，郑某不得不交出了1996年6月以前的账本和凭证。

追根溯源　彻底查清账外账

围绕外调材料和第二套账外账，审计人员再次展开认真细致的审计工作。

此时，“海防办”的相关工作人员已意识到问题的严重性，逐渐开始配合审计组的工作。在审计人员不懈的努力下，账外账背后的问题一个个地被揭露出来。

原来，早在1993年，也就是郑某上任不久，“海防办”就在兴业银行开设了账户。1993年至1996年6月，由一名干部记流水账，1996年7月以后，由报账员林某兼出纳，“海防办”从社会上聘用了一位兼职会计负责记账。从1993年3月开始，“海防办”陆续将暂时未使用和挤占挪用的财政专项经费从机关事务管理局套取出来，一部分转到A企业收取高额利息，一部分留在第二套账外账中，主要用于滥发补贴、接待应酬。A企业支付的32万余元利息，除了以“夏海煌”的化名购买了15万元的A企业三年期内部职工债券，收取4.8万元利息外，还以“俞丽”（据了解，此化名寓意为“剩余的利息”）的化名购买4.5万元A企业二年期内部职工债券，收取了5400元利息。1995年至2001年，“海防办”将陆续收回暂时闲置的现金本息，以“夏海帆”的化名用定期存款的形式存入银行，以“夏海鹰”的化名用活期存款的形式存入银行，共收取利息2万余元。综上所述，“海防办”共收取各种利息近40万元。这些利息中，于1995年至1998年分4次购买价值2万余元的食品给本办及有关部门人员过春节；1995年9月至1999年1月，陆续发放本办人员各种补贴12.8万元。1999年7月，由于“海防办”人员内部发生矛盾，遂将上述补贴全部收回。为了掩人耳目，“海防办”领导将收回的12.8万元现金及剩余的24万余元现金本利，合计37万余元，于1999年和2001年分六次交给A企业，让其通过银行以转账的形式转入第二套账外账。至此，第二套账外账的情况也全部查清。

在核对“海防办”人员退还补贴的过程中，细心的审计人员又发现了一个细节：该办干部罗某1999年8月15日退还的4.8万元补贴，被“海防办”存在化名“夏海鹰”的活期存折里，而“海防办”提供的存入账外账的12.8万元补贴的人员清单上，标注的罗某退款数却成了4.6万元，比罗某退还的款项少2000元。此外，审计人员还注意到，罗某退款的明细表上还标有“海上踩街2000元”的字样。

那么，罗某所退款为什么与“海防办”提供的存入账外账的记录不符，2000元差额哪里去了？

“海上踩街2000元”是什么意思？

审计人员经过调查，得知所谓“海上踩街”，是1997年香港回归时，“海防办”承办的一项海上迎香港回归游行活动。至于2000元差额的去向，审计人员反复向报账员了解，报账员都避而不谈。

审计人员商量后决定，做报账员的思想工作，查清2000元差额的去向。

顺藤摸瓜　挖出“小金库”

报账员林某是一位女同志，审计人员在和她接触的过程中，发现她为人处世比较谨慎。审计人员分析，林某身为党员，若从维护党纪的角度对其进行教育启发，应该会取得较好的效果。于是审计组指派一位同志做林某的思想工作。与林某的谈话进展比较顺利。在审计人员耐心地启发帮助下，林某深思了近一小时，终于向审计组交出了一个笔记本。

原来这是林某自备的一本“小金库”的流水账。上面详细记录了自1996年至1999年，“海防办”收取的各种款项合计13万余元的收支情况。截止到1999年9月30日，“小金库”收入的款项已全部用完，主要用于发放个人补贴、组织干部家属旅游、招待费用等开支，罗某退还的2000元“海上踩街”补贴也有记录。

在查看“流水账”时，一行不起眼的小字引起了审计人员的注意：“1997年7月31日，郑某交入‘海上踩街’现金27400元。经手人：林某，证明人：罗某”。询问经手人和证明人，二人的回答是一致的：据郑某说，这笔钱是报销“海上踩街”活动的发票时，多开的部分。怎么又和“海上踩街”活动有关？“海防办”在组织“海上踩街”活动中是否还做了其他文章？是否存在其他虚开发票的问题？职业敏感告诉审计人员：其中必有玄机！

历尽艰辛　贪官初现原形

审计局领导在听取了审计组的汇报后，感到事关重大，明确指示：不要打草惊蛇，从“海上踩街”活动报销的发票入手，到开票单位调查取证，彻底查清“海上踩街”活动的开支情况。同时再次决定增派人员协助审计组进行外调，局办公室全力做好外调后勤的保障工作，并要求审计组随时向局领导汇报外调工作的进展情况。

1997年，为了迎接香港回归，市财政局给“海防办”专项核拨“海上踩街”活动经费53万余元。活动结束，“海防办”在机关事务管理局报销的专项支出也达53万余元，专款仅节余600多元。

“海防办”报销的众多发票，都是正规的税务发票，到底哪些是有问题的？审计人员开始逐张细心地排查。发现其中3张发票疑点较多。这3张发票的项目分别为购买彩旗、花束及主席台设计制作费用等，发票金额大，所购物品多，发票背面仅郑某一人背书签名，没有经手人和证明人。更为奇怪的是，在其他报销的发票中，又出现了购买各种旗帜和花木的发票。为什么旗帜和花木要分几次从不同单位购买？“海上踩街”活动究竟用了多少旗帜和花束？审计人员调阅了有关“海上踩街”活动的录像，从画面上看，现场并没有多少旗帜和花束。大家分析，报账员林某报销的旗帜和花束的发票金额较小，且有郑某签名证明，应是真实发生的费用，问题可能出在郑某报销的发票上。

此时，突破的重点已明确。为了稳住郑某，审计组的两名审计人员继续在“海防办”看账；其他人员不露声色地展开外调工作。

由于时隔多年，开票单位又多为不正规的小企业，有的已注销，有的搬迁新址，再加上企业人员的流动性很大，外调工作进展的非常困难。审计人员跑了几天都没有收获。

这时，审计人员外调的消息传到了郑某耳边，他开始四处活动，相关企业和当事人开始有意回避审计人员，即使费尽周折找到当事人，他们或矢口否认，或以各种借口拒绝提供会计资料。遇到这种情况，审计人员很无奈，毕竟审计机关的审计手段非常有限。此时，社会上也传来一些风言风语：一个三个人的小单位，派了四个人查账，居然查了那么久还查不清？还有人提醒审计人员：听说郑某有黑社会背景，你们要当心报复。

背负着沉甸甸的压力，审计干部没有退缩。他们相信，最终的审计结果将胜过任何解释；他们坚信，正义终将战胜邪恶。外调期间，时值冬日，冷空气南下，阴冷的冬雨绵绵不断，为了找到开票单位及当事人，审计人员冒着严寒，不知跑了多少冤枉路，遭受了多少刁难，甚至人身安全都受到威胁。“工夫不负有心人”，经过审计人员不懈努力，终于找到了极有价值的线索。

某公司提供的会计资料表明，“海防办”近5万元购买花束款转入该公司银行账户，在扣除3000余元的“手续费”后，剩余的4万余元被一位“某小姐”以现金提走，发票的报销联与存根联项目、金额严重不符。另一家公司的经办人员被审计人员真诚的态度和强烈的责任感所感动了，明确告知审计人员，“海防办”在该单位虚开了7万余元购买旗帜的发票，并带着审计人员找到该笔业务的中间人林某，虽然林某拒绝承认经手过该笔业务，但对于查清事实真像已无大碍。至此，审计组已掌握了充分的证据，贪官已初现原形。审计局领导当机立断，及时向市领导汇报了审计发现的情况。

移送线索　真相水落石出

市领导听取了审计局的汇报后，认为案情重大，委托市纪检牵头，纪检、检察院、审计三个部门组成专案组，将问题彻底查清。

专案组成员分工协作，查明1997年6、7月间，为了庆祝香港回归，郑某将“海上踩街”游行活动的主席台设计和制作项目都交给其情妇某小姐（与上文中出现的提走4万余元的“某小姐”系同一人）承办。在项目结束后，郑某于7月初先后两次打电话让其情妇以购买鲜花、彩旗等名义，虚开两张发票，以套取公款供两人共同生活使用。在电话中，郑强调无论是鲜花、彩旗，数量一定要开1997束（面），以和其有关报告中的内容相符。郑还特别交代，在主席台设计制作项目中，多开27400元，以搪塞“海防办”其他工作人员。

检察机关认定，郑某在“海上踩街”活动中，共虚报冒领，套取公款10余万元。郑某的犯罪事实确凿，等待他的将是法律的严惩。一位老党员，一名副厅级干部，在退休前，倒在离任审计这道关口。审计人员用智慧和心血又一次奏响了审计惩治腐败的凯歌。

由审计引发的思考

一个编制仅4人的小单位，竟然有两套账外账，一个“小金库”，其中隐藏的问题令人震惊。郑某位高权重，应该知法懂法，用法律来教育其他党员干部，而他却知法犯法，置党纪国法于脑后，一时的放纵，换来的是党纪、法律的严厉惩处。审计查出的问题，引人深思。

■ 启示一：应加大对财政专项经费的审核把关力度

审计查实，1997年“海防办”承办“海上踩街”活动，上报的预算及财政核拨款均为53万余元，而实际支出仅20多万元；“海防办”借给A企业的资金及第二套账外账中的大部分资金，均为暂时未使用和挤占挪用的财政专项资金。财政专项资金的使用缺乏有效的审核监督，给腐败分子以可乘之机。今后，有关部门应加大对财政专项经费的审核把关力度。

■ 启示二：各级执法部门应各司其职，加大监督检查力度

郑某任职时间长达十年，“海防办”几乎没有遇到过真正的检查，权力的使用缺乏有效监督。当初，郑某另立账外账、私设“小金库”是为了“小集体”的利益，如果有关部门能及早发现并加以制止，郑某就可能不会由此走上犯罪道路。

■ 启示三：会计核算部门应恪尽职守，认真履行财务监督职能

会计核算部门难以监督经济业务的决策及实施过程，仅起代管资金和代理记账的作用，报账单位提供什么单据就做什么账，这就使郑某有可乘之机，顺利报销了虚开的发票。会计核算部门应认真履行财务监督的职责，严格贯彻执行有关财经法规，建立健全财务管理制度，严格支出审批手续，对不正当的开支应及时指出，并拒绝给予会计核算。全面提高会计人员的业务素质，规范会计核算工作，真正履行会计监督职责是十分必要的。

■ 启示四：“小单位”的审计监督不容忽视

近几年，审计机关在开展党政领导干部任期经济责任审计的过程中，一些人员少、级别高、资金量小的单位不被纳入年度审计项目计划。这类单位容易给人们造成错觉：不会有什么大问题。但从近几年的审计实践看，由于长期缺乏监督，这类单位财务管理不规范，存在许多漏洞，甚至出现严重问题。当前审计资源相对不足，审计机关应该采取长期规划的方式来克服审计资源不足的影响，将审计对象进行“盘点”，摸清有多少部门和单位是从未审计过或已多年未审计的，在编制年度审计项目计划时，逐步将这些部门和单位纳入计划，消灭审计“盲区”。

■ 启示五：党员领导干部的纪律观念和廉洁从政意识亟待加强

反腐败斗争中暴露出的大量事实证明，有的领导干部腐败堕落的一个重要原因，是不求新知、不思进取，放松了世界观和人生观的改造。加强学习，进一步提高理论水平和政治修养，是防腐拒变的一个重要途径。各级党员干部特别是领导干部应进一步增强纪律观念和廉洁从政意识，从各种案例中吸取教训，警钟长鸣，仔细算一算腐败成本，算一算政治前途、人身自由、经济代价、家庭幸福四笔账，经常自我监督，自我检查。

■ 启示六：建立健全各项规章制度，采取相应措施保证制度的落实

缺乏监督、财务制度不落实是滋生腐败的温床。通过建章立制，完善监督体系，可以逐步铲除滋生腐败现象的土壤和条件。政府各部门应加强协调沟通，从完善、落实制度入手，规范预算单位财务行为，堵塞现行制度中存在的漏洞，筑牢反腐防线。

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