广东省审计厅去年对阳江、佛山两地级市市长进行了任期经济责任审计，他们本着边实践、边思考的原则，结合当地实际情况，积极探索工作路子，总结了一些做法和体会。
一、积极开展审前调查和学习
积极开展审前调查和学习是在有限的人力和时间条件下，保证审计质量，提高审计效率，客观准确地评价领导干部经济责任的必要环节。审前调查包括从上调查和从下调查两个方面。从上调查主要是指向省政府、省纪委和有关部门了解对该地区的具体经济工作目标要求以及对该地区的经济和社会发展情况的基本评价以及对被审计市长的基本评价等；从下调查是指向当地政府了解地区经济和社会发展情况，并与同级党委、政府、组织部门和纪委沟通，了解对该领导人的群众举报情况、四部门的要求以及需要重点查清的问题。审前调查的主要内容包括：被审计对象任职时间、分管范围；地级市的财政规模，本级财政收支状况、收支结构，当地财政运作的主要方式；国有土地使用权出让方式、国土资金管理和国有资产经营情况；近三年预算执行审计情况和省对市财政决算审计、专项审计情况等等。审前学习包括认真学习领会审计署领导关于任期经济责任审计工作的重要讲话和指示，署里和其他省开展省、市党政领导干部经济责任审计的做法和经验，相关法律、法规、审计技术和方法等。
这次试点审计工作证明，审前调查得越深入、充分，对当地经济工作重点和实际情况了解得越透彻，则对审计范围和重点的把握越准确，而在审计调查基础上制定的审计实施方案的针对性和可操作性就越强，实施审计过程中就不容易走弯路，审计的效果也比较显著。
二、认真编制审计实施方案
在审前调查的基础上，审计组同志经过反复研究和讨论，编制了审计实施方案初稿，经征求有关部门意见并报主管厅领导审批后，确定了最终方案，审计组要求严格按照该方案实施审计，不得随意变更。
审计实施方案的主要内容有：
（一）审计目标
通过对市长任期内的经济指标完成情况、重大经济决策的决定情况、执行国家财经法规情况以及个人遵守廉政纪律情况等方面的审查，评价其履行经济职责情况，为组织、人事部门管理和监督干部提供参考依据。促使领导干部严格要求自己，增强法制观念和法律意识，努力推进依法行政，自觉做到廉洁从政，自觉维护党和人民的利益。纠正经济领域部门的违法违纪行为，促进当地各部门、各单位不断加强和完善经济管理，提高经济和社会效益。
（二）审计范围
市长任职期间和职责范围内的政府相关部门、企事业单位的财政、财务收支及国有资产管理情况，重点审计近三年的情况，对重大问题延伸审计以前年度。
（三）审计重点部门（单位）
本级政府财税部门（必要时延伸下级财税部门），政府机关事务管理部门和机关财务，行政经费、行政事业性收费和罚没收入较大的部门（单位），重点企业、重大建设项目，市长分管或关联的部门（单位）等。
（四）审计重点内容
以市长的经济职责范围为主线，围绕与社会经济发展密切相关的重大经济事项、重点建设项目、重要的国有资产经营管理、财政财务收支活动和个人廉洁自律情况开展审计。主要包括：任期内经济目标完成情况审计、本级财政收支审计、重大经济决策事项的审计、重要部门和重点项目审计、个人廉洁自律情况的审计。
三、开拓创新，大胆探索审计路子
这是广东省首次开展的市长任期经济责任审计工作，没有现成的经验可以借鉴，审计组按照审计实施方案的要求，充分发挥主观能动性，努力开拓审计路子。具体表现在以下三方面：
（一）组织方式
1．审计组人员调配上采取分组与分块负责的原则。在抽调厅内各业务处室骨干审计人员组成10至12人审计组的基础上，根据当地实际情况和审计人员的业务专长，每个审计组又细分为3至4个审计小组，分别负责一部分审计任务并编制具体项目的审计实施方案。阳江审计组分成四个审计小组，分别是：财政审计组、税务审计组、国土与重点项目审计组和行政事业审计组。各审计小组分块负责，分别对阳江市的重要部门和重要项目实施审计，并根据实际情况进行延伸审计调查；而佛山审计组则根据当地财政资金规模较大的特点，采取从财政资金源头查起的原则，各审计小组包干审计一部分财政资金。在实施审计过程中，由于各审计小组之间存在交叉事项，此时由审计组长负责各审计小组的协调工作，决定各组分工等有关事项。各审计小组完成审计任务后，汇总该部分的审计情况并将分项目审计报告交最终审计报告撰写人。
2．及时沟通，审计信息共享。这次审计采取的是集团作战方式，各审计小组成员除了平时注意加强小组内的信息沟通外，还定期由审计组长召开审计情况交流会，会上各审计小组介绍本组的审计情况，实行审计信息共享。同时要求审计人员做好保密工作，妥善保管电脑、记事本、审计资料等，避免丢失；不经批准不能向被审计单位和人员告知审计查出的问题。这种交流，一方面有利于全体审计组成员了解审计工作的进展情况，及时安排或布置以后的审计工作，另一方面，也有利于各审计小组对审计发现的问题进行配合审计，避免重复审计，提高工作效率。
3．实行进度调控。审计进度调控是控制审计成本、提高工作效率的有效方法。审计过程中，各审计小组组长随时向审计组长汇报工作进度和发现的主要问题、审计遇到的困难和阻力等，审计组长根据实际情况及时调整审计的深度和广度，将主要精力放在重点项目和重点问题的核实上，做到收放自如。
4．坚持原则，确保审计质量，防范审计风险。这次审计的部门和单位均是权力部门和敏感单位，如何处理与这些部门（单位）的关系是一个比较复杂的问题。审计组在坚持实事求是、客观公正的原则下，克服种种困难和阻力，充分利用各种审计手段和技术，发挥敢于审计、善于审计的精神，对发现的疑点（线索）紧追不舍，查清查透，取证充分，确保审计质量，防范审计风险。同时，在审计过程中，审计人员非常注意维护审计形象，坚持有理有节，争取被审计单位的理解与配合，真正做到"审、帮、促"。
（二）实施步骤
这次审计的实施步骤是：总体上抓纲举目，分层推进；具体上先核心、后外围，先重点、后一般，先摸清、后界定。在实施审计过程中，从市本级财政财务收支入手，以市长经济责任为核心，并与当地经济发展状况相结合，将被审计对象所在地的本级财政、财务收支情况，专项资金（基金）的征集、使用和管理情况，重大投资项目情况，政府机关财务收支情况和个人廉政情况作为审计的重点内容，围绕市长宏观经济决策、经济管理活动等方面，落实其应负的经济责任。审计中一旦发现重大问题则进行抽丝拨茧，逐个击破。
（三）操作方式
市长经济责任审计面广、工作量大，为了客观、准确地评价被审计市长的经济责任，审计组围绕审计目标、重点，灵活运用各种审计方式和方法，提高工作效率与质量。
1．认真开好审计进点会和座谈会。
地级市长的经济责任审计与一般的财政、财务收支审计不同，具有审计范围广、层次高、影响大的特点，需要方方面面的配合和支持，因此审计进点会和座谈会显得尤为重要，要将其作为市长经济责任审计的重要环节，精心准备。
审计进点会分三个阶段：第一阶段是由当地有关领导和审计实施过程中将涉及到的有关部门（单位）领导参加的进点会。该会议由省委组织部分管副部长和审计组长（省审计厅分管副厅长）带审计组全体成员参加，当地参加会议人员包括：市委和市政府有关领导（含书记、市长）、市有关部门单位负责人（含市人大、政协、市府办、组织部、纪检监察、财政、税务、经贸、公安、法院、教育、工商、物价、交通、建设、公路、电力、计划、城建、国土、技监、劳动、统计、审计、社保等）。会议议程主要包括三方面内容：一是省委组织部领导作动员报告；二是省审计厅副厅长介绍经济责任审计的目的和意义，通报审计方案，提出配合审计的具体要求，争取有关部门的理解和支持；三是当地市领导和被审计市长讲话。该会议的主要目的是告知有关部门（单位）和有关人员审计工作已正式开始，各部门（单位）应做好接受审计或审计调查的准备工作。为了使审计组全体成员更好地了解当地基本情况和主要部门的情况，在召开上述进点会后，审计组随即召开第二阶段的分部门座谈会，具体为：财政、税务部门座谈会和市府办（市机关事务管理局）、计划、经贸、国土、交通、城建、社保、统计、审计等多部门座谈会。座谈会要求上述部门领导和财务负责人参加，主要是介绍各部门基本情况，使审计组成员对当地基本情况有总括性认识。第三阶段是听取被审计市长本人介绍其任职期间的基本情况，会议参加人员只有被审计市长和审计组全体成员，便于被审计市长与审计组能深入沟通，以明确审计内容和重点。
实施审计过程中，为了广泛收集情况，了解各方面对被审计市长的评价，发现审计线索，还需要分别召开不同层次、不同规模的座谈会，座谈会采取集中座谈或单独座谈的方式，分别听取市委书记、市人大和政协、市纪委、市领导班子成员、市政府有关部门、县（市）级政府及财税部门、其他单位对被审计市长的评价意见，多方面了解该市长的功过是非，重点了解其任期内主要业绩及存在问题。座谈会内容围绕以下五个方面：一是市长本人任期内经济责任的履行情况；二是市长任职内在经济建设方面采取了哪些措施，取得了哪些成绩，存在什么问题以及市长对存在问题应负什么样的责任；三是对该市经济发展的评价和建议；四是市长本人廉洁自律情况；五是希望审计予以重点关注的事项。通过多方面座谈了解，将大家普遍认同的经济工作成果和业绩，与审计掌握、分析的情况相对照，由此形成业绩评价的基本观点和主要内容。
2．分析当地经济发展特点和被审计市长的职责范围，确定审计重点。阳江和佛山因区域经济特点不同以及被审计市长的分管工作不同，两个审计组的审计侧重点又有所不同。阳江市经济较落后，财政收入总量小，市长任期短且不主管财政工作，审计组是在重点部门和重点项目的审计基础上发现问题，然后落实被审计市长应负的经济责任；佛山市经济较发达，财政收入总量大，市长任期长且主管财政工作，审计组根据市长的经济权限范围确定审计范围，即市长权力到哪里，审计就到哪里，审计始终围绕市长的经济责任进行。
3．以财政收支审计为基础，将经济责任审计与财政决算审计相结合。经济责任审计是财政财务收支审计的深化和提升，采取市长经济责任审计与年度财政决算审计相结合的方式，实行审计成果共享，即本次审计既是市长经济责任试点审计，也是对阳江、佛山两市市政府2001年度本级财政收支的决算审计。审计过程中注意与被审计市长的经济责任相联系，先保证2001年度财政决算审计，然后向以前年度延伸，充分利用以前年度的财政决算审计报告。审计结束后，将宏观问题和重大问题、以及涉及被审计市长的经济事项汇入经济责任审计结果报告；将具体问题，特别是涉及部门责任及财务收支方面的问题汇入财政决算审计报告。审计实践证明，财政决算审计和经济责任审计相结合，一方面扩大了财税审计的审计面（如增加了对一些重要部门、重点项目的审计或延伸审计），进一步提高了财税审计的广度和深度；另一方面，由于政府财政收支的起源、结果集中反映在财税部门，突出对财税部门组织、执行财政收支情况的审计，既有利于从总体上摸清被审地区财政资金的收支、管理情况，又可为审计其他重要部门或项目提供线索、资料，提高审计工作效率。
4．审计与审计调查相结合。对市长进行经济责任审计，范围广、内容多，既要审计财政财务收支，又要掌握市长履行经济管理职责的总体状况；既要查清有无重大违法违纪问题，又要肯定工作业绩；既要对资金收支进行静态审计，又要对领导决策及其执行过程进行动态跟踪。在这种情况下，仅仅靠查"死账"是不行的，必须与查"活账"相结合，也就是要把审计与审计调查有机结合起来。一方面对当地财政、税务、国土、市政府机关财务等重点部门的财政、财务收支情况进行全面、详细审计，以利于从整体上把握当地的实际情况，对于重要的专项资金、重点项目有计划地进行专项抽查。同时，对重大经济决策的执行情况、相关市直机关和企业进行审计调查，对有关部门提供的统计数据进行抽查核实。在审计或审计调查过程中，对发现的重要问题进行重点跟踪，力求搞清来龙去脉；对发现的一般问题则延伸了解证实问题的性质及严重性，以利于判断是否应调整、增加审计项目。具体做法是：
（1）收集并查阅有关综合资料，全面把握市长任期基本情况。在审计通知书中明确要求市政府于审计组进点时要向审计组提供以下资料，并对所提供资料的真实、完整性作出书面承诺：被审计市长履行经济职责情况书面材料；任期内市政府年度工作报告和涉及经济工作的有关会议文件、纪要、记录等资料，市政府的机构设置、职责分工、内控管理制度、发文记录本等资料；该市近期国民经济和社会发展规划，任期内市政府制定的各项经济政策、措施，年度各项经济指标的制定及完成情况；市政府对重大经济事项、投资项目的决策过程、依据、会议纪要、审批情况及实施结果等相关资料；任期内市政府制定的地方性财经法规，全市及市本级财政预算、决算草案和人大批复、执行、调整资料；任期内有关经济管理、监督部门对市政府和本人进行检查出具的检查报告、结论性文书，以及整改纠正情况；市长任职前有关经济遗留问题的专门材料等等。审计组通过查阅上述资料，对当地经济发展的主要情况已基本了解，进而确定与市长经济责任有关联的财政资金和重点审计项目。实践证明，审计组越早获得上述资料（比如审前调查阶段获得），对于审计就越有利。
（2）积极走访当地行业主管部门。为了较快摸清审计所涉及事项的总体情况和存在问题，审计组按照先调查总体情况，后对具体单位实施审计的原则，分别走访当地计划、统计、物价、建设、经贸、外经贸、社保、人行等行业主管部门，听取各部门介绍情况，收集审计需要的综合资料，最后确定审计应关注的重点单位和重点事项并实施审计。
（3）查阅相关会议纪要（记录），落实重大经济决策的决定过程和市长应负的经济责任。市长经济决策的成功与失误，直接关系到其经济责任的履行程度和质量。审计工作中，我们着重抓住与当地经济和社会事业发展以及相关资金筹集、分配、使用方面的重大经济决策，以此入手，跟踪审计，检查被审计市长决策及其执行情况。一是查财政预算管理和支出方面的重大决策，分析、把握市长的理财思路，从总体上掌握财政预算管理状况，审查财政预算执行和其他财政收支，分析地方财力综合平衡情况及赤字的原因；二是查地方经济建设和重点投资项目方面的重大决策，审查基本建设投资计划安排、资金的筹集和使用效益情况，重点选择对地方经济发展有重大影响、社会公众关注和市长直接决策的重大投资项目，从立项审批、资金来源和运用、执行基本建设程序及项目建设效果等方面进行全过程审计；三是查国有资产管理方面的重大决策，重点审查当地国有资产管理和增长变动情况以及国有资产经营权转让等各个方面。对审计和审计调查发现的重大经济问题，要逐一进行分析市长应负的经济责任。
（4）充分利用以前年度审计工作成果。这次审计，审计组查阅了被审计市长任期内省厅以及当地审计机关实施的财政决算审计、预算执行审计、专项资金（基金）审计和重点项目审计的审计档案，或从中发现审计线索，或将档案中的工作底稿（包括相应的证明材料）直接作为审计证据。具体做法是：一是对于已经审计并出具审计意见、审计决定的审计内容通过调阅审计项目档案等办法进行核查，对于结果一致或误差较小的，直接利用审计结果；二是对于误差较大或审计时限、内容不完整的，根据需要重新进行审计或作补充审计。
（5）充分利用被审计单位填报的资料，查找审计线索。这次审计中，审计组针对不同被审计单位和事项精心设计了一些调查表格（部分表格于审前设计并随审计通知书下发，部分表格是审计现场设计并发放），要求这些单位自查后填报。实践证明，该方法对较快发现审计线索有较好的效果。一是通过被审计单位特别是职能科室自查填报的资料，了解该单位基本情况和财政资金结构状况；二是结合自查表，先将自查数与相关会计明细账核对，检查有否漏报、少报，然后再进行跟踪，发现审计线索。如xx市国土资源局自查表反映的三年出让金收入达x亿多，但财务账反映上缴财政只有xxxx多万元，经追溯检查就发现大部分出让金收入直接用于代政府抵偿债务。审计组在佛山开展"收支两条线"执行情况审计调查前，召集所有将接受检查的市直单位召开会议，发放"收支两条线"调查表并要求各单位如实填报，审计组通过分析回收的调查表后再进点具体查证，查出违规收费金额xxxx多万元，取得了事半功倍的效果。
5．直接取证与发查询函取证相结合。在审计过程中，审计组会碰到一些无法直接取证即被审计单位不能提供相关证明材料（会议记录等）的问题，比如某项经济事项的决策人是谁、决策过程如何等，此时采取发查询函取证的方式，即要求被审计单位知情部门和知情人根据审计组查询事项撰写情况说明并签署所提供情况属实的承诺书，同时加盖单位公章后送交审计组。实践证明，在一些被审计单位因某些原因不能向审计组提供直接证据的情况下，发查询函取证非常有效，一方面查清了问题，另一方面降低了审计风险。
6．对被审计市长个人遵守廉政规定情况采取多种方式进行核实。具体做法是：一是向组织人事部门、纪检监察部门和有关人员了解对被审计市长的反映和举报情况，并进行核实；二是通过实施对市政府机关财务和相关部门（单位）的审计，查被审计市长个人收入是否合规、合法，是否遵守廉政的各项规定，有无重大经济问题等各种违纪、违规行为；三是采取审计公示的方式，公布审计组联系电话，广泛收集群众意见，对揭露违反廉政规定或重大经济问题的线索进行追踪审计。
7．分部门交换审计初步情况，听取被审计单位的反馈意见。这次经济责任审计涉及单位众多，查出的问题也很多，为了使被审计单位及时了解审计组所关注到的情况和问题，在现场审计的最后阶段，审计组采取分部门交换审计初步情况的做法，即选择审计查出问题较多和较重要的被审计单位，分别交换审计初步情况，听取对方的反馈意见。
四、审计评价坚持谨慎客观原则
经济责任审计的最大难点和关键是审计评价，审计评价的质量关系到组织部门考察使用干部依据的准确性，关系到经济责任审计工作的成败，对被审计市长本人也具有非同寻常的意义。这就要求审计人员一定要提高思想上的认识，要从原来的部门财务收支审计，评价部门具体财政财务收支的行为提升到市长理财、政府决策的角度看待问题，从宏观、高层次的方面进行评价。审计组重视把好评价关，坚持客观谨慎的原则，努力增强审计评价的准确性。在具体评价时坚持以下五个原则：一是紧紧围绕被审计市长相关的经济责任进行评价，不相关的经济责任不评价，不属经济责任事项不评价；二是对审计范围内的事项进行评价，与审计事项不相关的事项和未经审计的事项不评价；三是审计评价既要揭示问题，又要评价工作业绩，突出对重大事项的评价。坚持用改革、发展的观点和"三个有利于"标准去衡量被审计市长的经济责任及其所在市的财政财务收支活动。坚持经济效益和社会效益并重、短期效益和长期效益兼顾的原则，历史地、客观地分析问题；四是审计评价以事实和数据为依据，以证据为支撑，紧扣经济责任，用写实的手法叙述，少下结论性意见。审计结果报告中如直接引用统计、计划、财政部门提供的有关数据，则注明数据出处；五是审计评价中区分前任与后任的责任。

（ 广东省审计厅 审计署经济责任司）

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