2001年8月，巴塞尔银行监管委员会发布了一份报告《银行内部审计和监管当局与审计师的关系》（以下简称内审报告）。该报告阐述了银行组织内部审计工作的重要性，要求所有银行建立一个常设的独立的内部审计职能部门，并提出了内部审计指导原则。为了调查内部审计指导原则在全球银行业的认可程度和实际执行情况，巴塞尔委员会会计特别小组于2001年至2002年期间对比利时、法国、德国、意大利、日本、卢森堡、荷兰、西班牙、瑞典、瑞士以及美国的银行监管当局和71家样本银行进行了调查。会计特别小组观察员奥地利和新加坡也参与了调查。这次调查范围广泛，资料详实，基本反映了成熟的市场经济国家银行内部审计的现状，代表了国际银行业内部审计的发展方向，对我国银行内部审计的建设和发展具有启示意义和参考价值。

　　一、国际银行业内部审计的现状

　　（一）内部审计的性质和范围

　　国际内部审计师协会对内部审计的定义是：内部审计是一项客观独立的保证和咨询活动，其目的是为实现价值增加并提高组织的经营效率。它采取系统规范的方法对风险管理、控制以及治理程序进行评价，改进其有效程度，从而帮助组织实现其目标。根据巴塞尔委员会内审报告，内部审计的范围一般包括：检查和评价内部控制系统的充分性和有效性；审查风险管理程序和风险评价方法的应用和有效性；审查和管理财务信息系统，包括电子信息系统和电子银行服务；审查会计记录和财务报告的准确性和可靠性；审查保护资产的方法；审查银行与风险估计相关的资本评估系统；审查已经建立的系统是否遵循法律和监管要求、行为准则和政策、程序的执行情况；评价经营活动的效益和效率；测试交易和特定内部控制程序的功能；测试监管报告的可靠性和时效性；执行特别调查等。与内部审计有关的一个重要问题是利用内部审计师充当内部顾问。巴塞尔委员会认为，建议或咨询应当是对内部审计基本职能——银行内部建立的一种独立的评价功能，以检查和评价其内部控制系统——的一种补充。

　　调查显示，在实际工作中，样本国家银行内部审计的范围基本上是与内部审计师协会关于内部审计的定义和巴塞尔委员会内审报告的要求相一致的。巴塞尔委员会会计特别小组的大多数被调查行的内部审计师在保证和咨询活动上的时间分配比例一般是：内部审计占75%—95%，培训占5%—20%，咨询占0—20%.关于咨询工作，被调查行的内部审计师强调他们不承担任何经营责任。有关银行指出，咨询也只限制在为特定的大项目或计划提供与控制有关的建议。

　　（二）内部审计的组织体系

　　银行内审组织最普遍的模式是实行集权化管理。所有被调查行证实，它们都建立了常设的内部审计职能部门。对大银行来说，其海外分行可能会设立一个内审部门，但这些当地的审计单位都要接受总行内审部门的协调。而且，内部审计通常根据业务来组织，这些业务的内审部门负责人要向集团内部审计部门负责人报告工作。在属于一个集团组成部分的小银行，其内部审计可能会外包给集团的内审部门。调查也表明，这些被调查行的内审职能之所以能够发挥作用，得益于建立了良好的银行公司治理结构，董事会和高级管理层都明确各自的职责：即董事会对保证高级管理层建立和维持一个充分有效的内部控制系统、一个评估银行业务各种风险的衡量系统、一个将风险与银行资本水平相联系的系统以及监督遵循法律、规章和内部政策的适当方法负最终责任，并对内部控制系统和资本评估程序至少每年审查一次。银行高级管理层每年一次向董事会报告内部控制系统和资本评估程序的范围和执行情况。

　　（三）内部审计的独立性和客观性

　　所有被调查行表示，内部审计部门独立于被审计的活动和日常的内部控制过程。内部审计部门可以在没有管理层的干涉下执行委派任务，可以自由地报告审计发现和评价，并不受管理层的干涉，可以在内部进行通报。内部审计部门的这些权利得到了审计章程和监管规章的保证。一般审计章程有利于加强内部审计部门在银行内的地位和权威。考虑到各国不同公司治理模式的特殊性，所有审计章程须经董事会或相当级别的机构的批准。审计章程一般要传达给银行全体员工，或至少可以获取章程（如通过内部网）。但在少数的被调查行，审计章程只传达给极为有限的人，如审计职员和管理层。几乎所有的被调查行都授予内部审计负责人直接向董事会报告和通过董事会主席、审计委员会委员向董事会报告的权利。与此同时，客观性对内部审计师也很重要。被调查行对保护客观性和公正性所采取的措施各不相同。最常见的措施包括：1.审计人员的任务轮换；2.不参与银行的经营管理；3.在审计章程中确认内部审计师的独立性；4.内部雇佣的审计师不能参与审计他或她在某一时期以前负责的业务；5.内部审计师从银行外部招聘；6.对审计工作和工作底稿开展正式的审查和评价程序；7.审计师的报酬不与经营业绩或利润挂钩；8.执行建议时的职责分离；9.审计师不能参与控制和其他管理程序的设计。此次调查也显示，内部审计师的专业胜任能力对于保证和提高内部审计的客观性至关重要。内部审计师是训练有素的，尤其是在大银行和特殊领域比如审计交易活动和信息技术。这并不排除内部审计部门就特殊的信息技术审计向外部审计师咨询。在招聘内部审计师时，小银行倾向于更看重个人的银行专业知识和经验，而不是文凭或专业。专业胜任能力可以通过多种方式得到保持：在职培训；正式的内部和外部培训（注册审计师取得资格后经常要接受强制性的持续教育）；审计部门内的职员轮换；鼓励成为注册内部审计师。

　　（四）内部审计的运作情况

　　内部审计部门的活动包括的程序是：制定以风险为基础的审计计划，检查和评价获取的信息，通报审计结果和进行后续审计。内部审计部门管理层通常每年负责编制以风险为基础的审计计划，这些计划须经银行高级管理层或董事会（或其审计委员会）的批准。几乎所有银行都表示，财务审计、合规审计、经营审计和管理审计等各种类型的审计业务都由内部审计部门来执行，但管理审计通常开展得比较少。另外，被调查行证实，内部审计部门负责人要负责保证部门遵循良好的内部审计原则，这与巴塞尔委员会内审报告的原则是相符的。

　　二、国际银行业内部审计的趋势

　　银行内部审计的一项主要职责就是对银行内部控制体系进行检查和评价。根据著名的COSO内控理论，内部控制的三大目标是保证财务信息的可靠性和完整性、提高经营效益、效率以及遵循有关的法规制度。从巴塞尔委员会的上述调查结果来看，国际银行内部审计的评价目标和工作范围明显出现了一些新趋势，主要表现在以下三个方面：

　　（一）评价财务信息的可靠性和完整性以及开展财务审计的工作逐渐被注册会计师所承担。虽然多数被调查的国家报告，对会计记录进行审计属于内部审计工作范围，但银行财务报告审计并没有被一些国家的银行包括在内部审计的范围之内。在这种情况下，审计财务报告被看做是银行外部审计师的惟一职责，在这方面，内部审计的作用只限制在为外部审计师提供支持。

　　（二）遵循法律和监管要求的发展趋势日益增强，即由一个独立的法律和合规职能部门进行评价，而不是由内部审计部门来做。

　　（三）提高内部审计部门的质量和效率是首席内部审计师最优先的任务之一。主要的发展趋势是审计师的专业分工更加精细，这是为了更接近被审计的业务（如购并），加强审计和对内部模型的评估，并更加强调风险导向的审计。

　　三、若干启示

　　与国际银行内部审计的先进做法相比，我国银行的内部审计明显存在着外部环境不利、内部组织独立性不强、内审理念落后以及人员素质较差等问题。巴塞尔委员会的上述调查无疑可以给我们提供一些重要的经验启示：

　　（一）必须充分认识到建立良好有效银行公司治理结构的重要性。内部审计和公司治理是相互支持、相辅相成的关系，内部审计是公司治理的重要控制和监督力量，而公司治理则为内部审计提供了一个良好的控制环境和制度基础。

　　（二）必须充分重视银行内部审计指导原则的建立和审计体制的改革。目前人民银行已经制定出了《商业银行内部控制指引》，但还没有一部内部审计的指导原则，因此人民银行应当参照国际内部审计师协会新颁布的《内部审计实务标准》和巴塞尔委员会有关指导文件，制定符合国情的银行内部审计工作指引。在商业银行方面，各家银行都不同程度地进行了审计体制的改革，建立了跨区域的审计中心，但改革成效不理想，原因在于审计中心的地位仍不够独立和权威，资源和人员配置权仍受制于管辖分行，因此商业银行必须制定有关的内部审计章程，建立审计委员会，加强审计中心的地位和权威，这样才能保证审计工作的独立性和客观性。

　　（三）必须充分提高银行审计整体队伍和人员的专业素质和水平。审计人员的专业胜任能力是充分发挥内部审计作用的前提条件，这意味着审计人员必须具备足以完成其任务的必要的知识、技能和其他专业能力，必须具有独立的收集、分析、评价和记录信息的能力。随着内部审计在银行公司治理结构中的地位日益重要，审计部门就不仅仅需要财务会计专家，而且也大量需要具备经济学和企业管理学知识的专家，包括内部控制专家、风险管理专家、公司治理专家和信息系统审计专家。因此，必须通过各种途径比如后续教育、业务培训等措施提高银行审计整体队伍和人员的专业素质和水平，这样才能为公司治理提供源源不断的符合要求的监督控制资源。

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