三、本级审集中审计与日常审计结合的内容

《审计法》中虽然对审计机关和审计人员应当履行的审计监督职责作出了原则性的规定，但是在具体履行这些职责时，审计人员对审计谁、审计什么、怎么审计，还是难以准确地把握。《审计法》颁布实施以来，各级审计机关都在按照各自的理解和多年来的审计工作经验积极地探索着，确定具体的审计目标和审计方法，因此，做法不尽一致，这里根据几年来的审计实践，就如何将本级预算执行情况审计集中审计与专业科室日常审计相结合的问题谈谈看法。

（一） 本级预算执行审计范围的界定

为了做好本级预算执行情况审计，首先应明确界定本级预算执行审计的范围，为各专业日常审计与本级审相结合提供依据。

1、预算执行情况审计时间的界定

根据我国预算管理制度的规定，年度政府预算编制完成并按法定程序批准后，直至年度决算编制完毕并按法定程序批准之前，属于预算执行时间。预算执行情况既可指年度预算执行过程的情况，如一至几月份预算执行情况；也可指全年的预算执行情况，即未经法定程序审查批准的年度预算执行结果。因此，对本级预算执行审计的时间范围，可以是预算执行的全过程，也可是预算执行过程中一部分。从审计工作具体操作上看，预算执行情况审计一般是对年度预算执行结果的审计。

2、预算执行情况审计范围的界定

本级预算执行情况审计的范围可以根据本级预算的组成、本级预算执行的组织机构、本级预算资金运行的过程，进行界定。

（1）根据本级预算组成界定。预算法规定，一级政府预算是由本级各部门（含直属单位）预算组成的，同时还包括下级政府向上级政府上解的收入数额和上级政府对下级政府返还或者给予补助的数额。各部门预算是由列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位收支预算组成的。依据本级预算的组成，本级预算执行情况审计的范围包括三个层次：一是本级政府预算执行情况；二是部门预算执行情况；三是单位预算执行情况。

（2）根据本级预算执行的组织机构界定。我国预算执行的组织机构及各机构的职责是：财政部门在本级政府的领导下，负责具体组织本级预算的执行。税务、国库等国家指定的专门管理机关，参与组织预算执行工作。其中：税务机关主要负责国家税收的征收管理，以及本级政府交办的其他预算收入和征收管理；国家指定中国人民银行经理国家金库业务，主要负责预算收入的收纳、划分和报解以及库款支拨工作。本级政府各主客部门在本级政府领导下，在同级财政部门的指导下，负责本部门的财政收支计划和单位预算执行。依据本级预算执行的组织机构界定，本级预算执行情况审计的范围，税务、国库参与组织本级预算执行的情况，本级各部门、各单位的部门、单位预算执行的情况。

（3）根据本级预算资金的运行过程界定。一级政府的财政行为主要表现为通过征税等手段组织收入供政府及其有关部门使用。这一过程可划分为五个阶段：一是预算资金的筹集。即组织预算收入；二是预算资金的分配，即财政部门根据本级人大批准的预算向本级各部门各单位批复预算；三是预虎资金的拨付或转拨，即本级财政部部向本级各部门拨付预算资金，本级各部门向所属预算单位转拨预算资金；四是预算资金的使用，即基层预算单位按照预算及有关财政、财务制度规定使用预算资金；五是批复决算，即财政部门根据人大批准的决算向本级各部门批复决算。依据这一运行过程进行界定，预算执行情况审计的范围包括：组织预算收入情况，批复支出预算、拨付或转拨预算资金情况、预算资金的使用情况和决算批复情况。

（二）找准“结合点”，搞好本级审日常审计

在本级预算执行审计中，把本级审集中审计和各专业日常审计有机结合起来，使审计成果连为一体，形成一个既有分工，又有合作，相互协调，互为成果的整体。使综合评价本级政府财政收支的总目标得以实现，使审计作为较高层次的综合性经济监督作用发挥得更好、更明显。

那么，怎样做才能使各专业日常审计在与本级审集中审计的结合上既符合预算执行审计的要求，又不至于影响各自其他审计目标的实现呢？我们认为关键是选好结合审计的对象，找准“结合点”。而审计对象的选择和“结合点”的确定，又要在弄清当年政府经济工作和财政工作的方针、重点、预算盘子、需解决的重点、难点、热点问题的基础上来确定。

从大的方面来讲，开展本级预算执行情况审计，主要目的是审核预算执行情况的真实、合法性，查处预算执行中存在的违规违纪问题，分析、评析预算执行的合理、有效性，纠正预算偏差，维护各级执行《预算法》的严肃性，强化《预算法》的法律约束力，充分发挥财政预算在国家宏观调控中的作用，保证国民经济和社会事业的健康发展，因此，预算执行情况审计应该包括四个方面的工作重点：

（1）核实审查预算资金的财政、财务收支情况；（2）揭露预算执行过程中的违规违纪问题；（3）综合分评价预算执行情况的合法、合理及有效性；（4）针对存在的问题提出相应的对策和建议。具体来讲：

首先，要确定预算执行审计的重点和综合评价本级本年度财政收支预算执行情况的总目标，同时，各专业审计要从预算执行审计的重点和总目标中，分解出各专业审计分目标，这些分目标即为“结合点”，再据此确定审计的对象和审计重点内容。只有选准“结合点”才能真正将各专业审计机构对部门、单位的审计与预算执行审计的内容和目标相衔接，更好地发挥结合的优势。

1、预算收入审计的结合点和重点对象的确定

在预算执行中，财政收入完成不好，或出现一些税源、收入滑坡的现象，政府关注税收和其他财政收入的征管或税源大户的纳税情况，那么，预算执行审计就要把预算收入的完成作为预算执行审计的重点，围绕预算收入执行这一目标，专业审计机构就要在自己审计管辖范围中了解、分析各行业、单位的纳税情况，除集中审计安排的单位以外从中选择一些税源大户或有财政收入上缴任务的单位进行日常审计。通过审计，一方面客观反映企业、单位的税收和其他财政收入的上缴情况，分析收入减少的原因，同时，严肃查处一些单位偷税或隐瞒、截留财政收入等违纪、违法行为，把该收的钱收上来。另一方面，把成果反馈给财政审计部门，使他们在对财政、税务部门的审计中，及时揭示税务、财政等征管不力，或违反政策减免退税、应征不征等问题。这里财政审计中获悉的财政收入和减收税源等情况为专业审计对象，制定审计方案提供了依据，而专业审计查实的问题又为揭示预算收入执行中的问题提供事实根据。

2、预算支出审计的结合点和重点对象的确定

如果要落实某项财政支出是否真实、合规、有效，只审财政部门的有关帐目是难以得出正确结论的，必须通过对预算执行部门或下属单位的审计，才能验证出该项财政支出是否真实、合规、有效。因此，各专业审计部门就要从财政支出的大类中分解出自己审计对象在预算执行中所占的份额，根据份额的大小或政府、人大、社会关注的一些重点、热点来确定日常审计重点对象。“结合点”要放在揭示这些单位是否按预算和政策办；支出数与批复的预算是否一致；有预算二次分配权的部门是否按预算规定的项目、用途分配拨付资金；使用单位是否严格执行预算，有无挤占、挪用、损失浪费，使用效果怎样等等。虽然，被审计单位不同，预算执行的环节不同，便审计的结果都要反映某项财政支出是否真实、合规合法、是否合理有效。也就是集中审计和各专业日常的成果都要回答这同一问题。这里，财政审计中获悉的预算安排数、预算批复数和总预算会计列支数是其它各专业审计中对部门、单位预算执行审计的基础，而其它各专业审计中发现的问题又对财政审计中总预算会计的有关帐目起验证作用。显然，“结合点”选得准，互为成果也就比较明显。

3、专项审计与本级预算执行审计的结合点

每年，根据国家宏观调控的要求或各地党政领导工作的中心、社会关注热点问题，各级审计机关都承担一定的专项资金审计或专题审计任务。这既是各专业审计本身的任务，也是本级预算执行审计的要求。因为无论是专项资金或专题审计中涉及的资金，都无不与本级预算执行或其他财政收支有关。因此，各专业审计机构的日常专项审计均也可在本级预算执行审计和其他财政收支审计中发挥作用。

过去，这些专项审计都是由各专业审计机构在自己的审计管辖范围内进行，一般只能孤立的反映某些部门或某些行业在征、管、用中存在的问题，没有与预算执行联系起来，其为宏观调控服务的力度受到影响。现在，如果把专项审计与本级预算执行审计结合起来，既可提高专项审计的层次，有可拓宽预算执行审计的深度和广度，可以大大加强为宏观调控的服务的力度。在结合审计中，结合点要放在审计各部门各单位的收入数与财政列支数、与财税部门的征缴数、拨款数、还有财政同时列收列支数是等是否一致；使用是否按预算，效果是否符合要求等。通过审计，可以揭示这些资金、基金从征缴到管理使用中的问题。一方面各专业审计机构可以通过审计揭示和纠正各自管辖范围和审计对象中带普遍性、倾向性的问题，促进有关部门加强管理，更好的发挥这些资金、基金的使用效益，另一方面，这些资金、基金的收支又反映了预算执行的真实性和合规性，帮助本级政府和财政部门了解这些专项资金、基金的管理现状和使用效益，促进加强管理，也使人大能更好地监督政府管好、用好这些资金、基金，保证各项事业的发展。

总之，各专业审计在制定审计方案时，审计的内容范围除按专业审计的要求进行外，必须在审计重点中，突出预算执行审计的有关内容，即找准“结合点”，完成预算执行审计的目标。只有这样，才能既满足预算执行审计的要求，又不影响其他审计目标的实现。

（三）本级审财政集中审计与日常审计结合内容

财政审计，从审计学科体系角度讲它是一门专业审计，它除了具有其他审计的共同点外，还具有其特点的审计理论和方法。从审计工作角度讲，它是审计工作的重要组成部分，是对财政收入分配和再分配所实施的监督活动。按照《审计法》的规定，执行财政审计的主体是各级国这审计机关，财政审计的对象是中央政府和地方各级政府的预算执行情况，地方各级政府的财政决算，以及其他财政收支活动。具体的说，它包括：（1）各级人民代表大会批准的预算和各级财政部门向本级各部门批准的预算，税务征收部门的年度收入计划，以及中央、地方政府各部门向所属各单位批复的预算。（2）各级财政部门会计凭证、会计帐薄、及其他有关会计、业务资料。（3）各级财政部门收支执行和税务收入计划完成情况月报、决算和年报以及预算外资金收支决算和财政有偿使用资金收支资料。

(4)综合性财政税务工作统计年报，情况简报， 财政、税务、财务和会计等规章制度。 (5)各级政府所属部门汇总编制的本部门决算草案。

审计机关只有通过对上述资料的审核检查，才能对财税部门在预算执行和其他财政收支管理中作出真实性、 合法性、效益性的评价。 在审计机关内部承担上述审计任务的部门为财政专业审计部门。

从目前审计机关内部分工看，财政专业审计部门审计对象主要是两部分：一是同级审中财政部门、税务部门、国库；二是下级政府财政，即上审下。财政审计科室不论在集中审计或日常审计中，都应与如下内容结合起来开展工作。

1、财政审计中开展本级预算执行情况审计的重点内容

财政预算执行执行情况审计，是监督地方各级政府在财政预算实施过程中，筹集和分配财政资金活动的真实、合法、效益的行为。它是财政审计的重要任务。其具体内容可以按预算执行情况审计监督暂行办法进行概括，也可

以按预算收入、支出科目进行概括。

(1)按预算执行情况审计监督暂行办法的规定，财政审计监督的主要内容是：

对财政部门的审计。

①预算批复。主要对财政部门向本级各部门批复预算的情况、年终调整变化情况进行。通过审计，核实年终预算调整数，审查有无改变预算使用方向；保留待分配预算数是否合理、适度；执行中预算分配管理制度是否健全，有无年终突击追加预算或将待分配预算数的结余转作财政专项周转金；有无越级或向非预算单位追加预算；有无随意对本机关、本系统追加预算；用当年超收安排的支出预算是否符合人大关于预算收入超收部分使用方向的要求。

②预算收入。主要对财政部门直接组织的非税性收入的征管情况和预算收入退库情况进行审计。重点检查各项专项收入是否依法计征，足额入库，有无隐瞒、转移预算收入；企业亏损补贴是否按预算、按实际亏损情况办理收入退库，有无虚列企业亏损补贴，转移财政资金；办理国有企业所得税退库依据是否合法，有无用非法手段转移预算资金；有无用冲退收入的办法解决应由支出预算安排的

资金。

③预算支出。主要对财政部门办理的本级预算支出进行审计。通过审计，核实本级各项预算支出数同支出列报依据是否一致，核实财政支持农业、教育、科学事业发展资金的投入情况，支援经济不发达地区发展资金预算执行情况，以及其他支出的主要内容和资金使用情况。重点检查财政部门是否严格按照批准的年度预算和用款计划拨款，有无无预算、无计划、超预算、超计划的拨款，以及随意改变支出用途；有无向非预算单位拨款或越级办理预算拨款；有无擅自对本机关、本系统拨付资金。

④补助地方支出。主要对税收返还、体制补助、专项补助、结算补助、其他补助等年终结算情况进行审计。重点检查每一结算项目，文件依据是否准确、基础数据是否可靠、结算办法是否合理、结算数据是否公平，有无随意性较大，资金分配不公正、不合理的问题；有无应有预算安排的支出年终通过结算解决的问题；有无采取不正当手法，通过结算为本机关、本系统拨付资金的问题。

⑤部门、企业决算批复。主要对财政部门及其职能部

门批复各部门行政事业经费决算和企业财务决算的情况进行审计。重点检查决算批复是否合法、合理、规范，有无通过决算批复分配预算资金的问题。

⑥资金平衡。主要对本级预算当年收支平衡和资金平衡情况进行审计。通过审计，核实财政赤字情况和年终资金结存情况，重点检查财政赤字和债务规模是否突破预算，有无采取虚收虚支，人为调节赤字和债务规模的问题。资金结存是否真实，暂存暂付项目是否及时清理，有无将应作预算收入的资金长期挂在预算暂存的问题；有无通过预算暂存、预算暂付办理资金拨付，脱离预算监督的问题；有无以预留收入、虚列支出等方式，将预算内资金转入预算暂存或预算外，逃避监督的问题。

对税务系统的审计。

①税收政策执行。主要审计税务部门是否依照法律、行政法规的规定及时、足额征收税收；有无随意变通税收政策，变相扩大减免税范围，增加减免税项目的问题；有无改变法定税率和侵蚀税基，影响税收的问题。

②税收征收管理。主要审计税务部门是否依照税收征管法严格税收征管，有无扭曲、变通征管办法，低率预征、

以缓代免、变相包税，造成税款流失的问题；有无税收计划完成后不征或缓征的问题；税收的征管范围和入库级次，是否符合国家统一规定，有无混淆征管范围和入库级次的问题。

③税收提退。主要审计税务部门的各项提退是否合法、合理，有无以“超收”、“误收”为名，违规办理退税，人为调节税收收入的问题；有无违反规定为本部门、本单位办理各项税收超收分成或增长分成退税的问题。

④税收征管制度的运行。主要审查各项税收政策和征管制度是否合理、完善，有无因存在漏洞，造成国家税款流失方面的问题。

⑤税收收入计划完成情况。主要审计税务系统负责征收的各项税收的征收数、金库入库数、财政部门列报数以及企业主管部门决算汇总数是否真实一致，超收或短收的主要原因，有无隐瞒、截留或挪用税收收入的问题。

对国库的审计。

①预算收入退付。主要审计国库办理的预算收入退库是否符合国家规定，有无违背国库库款属于同级财政的原

则，未经同级财政批准办理地方冲退上级库款的问题。

②预算收入划分。主要审计国库是否严格按照财政管理体制的规定划分预算收入，有无错划预算收入级次的问题。

③预算收入收纳。主要审计国库对预算收入的缴库是否严格监管，有无延解积压库款；各征收机关是否按照规定将预算收入及时缴入国库，有无将税款和其他预算收入存入征收机关的过渡帐户，造成库款延解；各级国库或国库经收处收纳的预算收入是否及时将库款划转入库，有无积压库款。

(2)按照预算收入科目、支出科目，其审计监督的主要内容是：

第一，预算收入审计主要包括：工商税收，农牧业税和耕地占用税审计，企业所得税审计，其他收入审计，专款收入审计等。

第二，预算支出审计。主要包括：基本建设支出审计，企业挖潜改造资金审计，科技三项费用审计，支援农村生产支出审计，农林水利气象等部门的事业费审计，工业交通部门的事业费审计，城市维护费审计，文教卫生事业费

审计，科学事业费审计，其他部门的事业费审计，抚恤和社会福利救济费审计，行政管理费审计，公检法支出审计，价格补贴支出审计，其他支出审计，总预备费审计，专项支出审计等。

2、财政同级审与上审下的结合内容

《审计法》规定，财政审计实行同级审与上审下相结合的审计监督制度。同级审与上审下虽然存在着内容和级次等方面的不同，不能相互代替，但是同级审与上审下相结合，则是目前改进审计工作方法，提高审计质量，促进本级预算执行情况审计深入开展的客观要求。

我们认为，财政上审下主要有两个目的，一是促进下级审计机关提高同级审质量。各级审计机关开展财政同级审，实际上是对政府进行审计，因为财政是政府的财政，而审计机关隶属于当地政府，是政府的一个职能部门，相当于政府的内审，因此，在同级审过程中，政府违规行为以及来自政府及有关政府部门的干预和制约，不能不影响审计机关的全面客观。财政上审下的存在，由于上级审计机关较为超脱，可以避免下级政府的过多干预，弥补了下

级审计机关同级审的不足，并引起下级政府的重视：推动政府加强对本级审计机关的领导，加大监督力度，力争把存在的问题消灭在上审下之前，从而推动下级审计机关同级审的正常开展。二是深化上级审计机关同级审质量。这是财政上审下日常审计与本级审集中审计结合的重点内容。从财政预算管理的全过程来看，同级审可以从横向上解决本级预算执行情况，但从纵向看，本级财政转移支付到下级财政的专项资金管理使用情况，单纯同级审难以解决。同级审与上审下相结合，符合审计署提出的“从帐户入手，下审一级”的要求，可以从总体上(即纵向和横向)把握财政体制的运行状况，财政管理水平的高低，形成更完整有效的监督，克服单纯同级审的局限性，有利于提高和深化本级预算执行情况审计工作质量。

为实现上述目的，从实践上看是可行的。

第一，提高上审下审计事项计划安排的科学性

科学的安排审计事项应是以充分地利用现有审计力量，所完成的审计任务最有成效为目标，因此制定审计事项计划时，应服从于以下三个方面：①全面了解当前国家经济工作的重点，为国家经济工作的中心服务②要抓住社会关

注的热点和难点问题，反映社会问题③充分利用审计力量，发挥审计的整体优势。基于上述，上审下与同级审要区别情况，抓住重点，达到上级与下级、质与量的结合，既可减少同级审与上审下不必要的的重复审计，又能提高审计工作质量和效率，发挥同级审难以替代的监督作用。

在开展上审下之前，要沟通、了解和掌握下级同级审的情况，找出结合点，科学安排审计事项，正确确定审计内容。特别是对同级审“摸得透而管不了”，上审下“管得了而摸不透”的问题，如下级政府擅自出台收费项目等问题，应作为上审下的审计重点，对同级审已经搞清的情况和处理纠正的问题上审下不再涉及，而直接利用同级审的资料。

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