关于开展效益审计的几点思考
　　近几年来，我国经济进入了飞速发展阶段。尤其是随着经济体制改革、市场机制、政府职能等方面不断深化与完善，对审计工作提出了更新更高的要求。为了适应经济与社会的变化与发展，我国审计工作需要不断地改进和完善，由单纯的财务收支审计向效益审计过渡，使之适应我国现阶段建立比较完善的社会主义市场经济体制的基本要求。这是涉及到我国审计工作理念、机制、方式等多层面的一次重大转变。对此，笔者谈一些思考。

　　一、从效益审计的发展源流来更准确地把握效益审计的实质

　　效益审计在各国的审计实践中早有探索，对其进行国际性的系统阐述是在1986年最高审计机关第十二届国际会议发表的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中，效益审计被定义为是对公营部门管理资源的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）所作的评价与监督。经济性是指在适当考虑质量的前提下尽量减少获得或使用资源的成本；效率性是指商品、服务和其他结果及其所用资源之间的关系，即一定的投入所能得到的最大产出，或一定的产出所需的最少投入；效益性是指项目、计划或其他活动的预期结果和实际结果之间的关系。
《总声明》确立的效益审计目标包括：

　　一是为公营部门改善一切资源的管理打好基础；

　　二是使决策者、立法者和公众所利用的公营部门管理成果方面的信息质量得到提高

　　三是促使公营部门管理人员采用一定程序对绩效作出报告；

　　四是确定更适当的经济责任。

　　从上述效益审计的定义和目标可看出，效益审计强调的是被审计单位是否经济有效地管理和利用其资源；项目资金的使用是否达到预期结果或效益；是否可以以更经济合理的成本达到预期效果。在1972年美国审计总署发布的《政府机构、计划项目、活动和职责的审计标准》中，更加全面地提出了效益审计的要求。目前在美国，效益审计已占其总审计量的85％，其余15％属传统的财务收支审计。同样，我国作为发展中国家，财政资金支出的极剧增长和国家经济资源有限的矛盾使得政府更为迫切地提高其管理的资源的经济性、效率性、效果性。因此，国家审计中的效益审计的重要性、客观性和现实性也就凸现出来。

　　二、开展和搞好效益审计是提高审计能力的必然要求

我国审计目前仍主要是以财务收支审计为主，效益审计刚刚起步。《审计署2003至2007年审计工作发展规划》明确提出了未来五年审计工作的主要任务之一就是要“积极开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益。”积极探索效益审计，揭露由于决策失误、管理不善造成的严重损失浪费等问题，促进提高经济运行效益。发展我国的效益审计，主要要从财政资金的使用效益入手，不仅要审查财政资金收支的真实性和合法性，还要对其使用情况进行分析评价，切实促进经济健康快速可持续增长。

　　实施和发展效益审计，是在科学审计观指导下的一种科学审计理念，是在新形势下提高审计能力、强化审计监督的一个必然选择，有着极重要的意义。它有利于法律法规的不断完善和宏观经济发展大环境的不断规范。加强重大投资项目决策和管理效益审计，通过审计过程对项目执行的具体效益的分析和评估，强化相关部门的效益责任理念，从制度上遏制政绩工程和短期行为发生和决策失误、管理不科学等造成的重大经济损失和浪费。实施和发展效益审计，有利于增强政府工作的透明度。在改革开放和现代化建设中，权力“寻租”是腐败滋生的来源。权力“寻租”的产生正是因为权力之间的衔接处有真空地带，给腐败以可乘之机。效益审计可以很好地填补这一真空地带，使各级权力机构和部门树立科学的发展观和正确的政绩观，坚持按科学规律办事，这也是我们党切实提高自身执政能力的有效保证措施之一。在审计发挥其有效监督作用的同时，也发展了审计事业本身。

　　三、开展效益审计应着重解决的几个问题

　　开展效益审计，其对于财务收支审计而言，是传承与发展，不是一次简单的审计方式转变，而是从审计理念、方法、技术、机制的一次系统转变，尤其是由于我国目前还没有效益审计准则或相关指南，加之效益审计涉及面广，难度大，整个社会经济的管理水平还不高，各项基础管理比较薄弱，国内也缺乏一套对财政资金使用效益的衡量标准和评价体系，审计方法也还没有固定的模式，审计环境处在不断的变化中。因此，我们进行的效益审计，应该循序渐进，分步骤分阶段开展，尤其要着力解决理念、内容和队伍问题。

　　第一、树立和培养效益审计理念

　　要开展效益审计，根本上要有观念上的转变，只有建立在新的效益审计观念基础上的审计新方法、新技术，才能推动效益审计的有效开展。审计人员要增强宏观意识、创新意识，改变就账论账、就事论事的思维方式，在认真贯彻“全面审计、突出重点”指导方针的基础上，增强效益意识，从宏观全局着眼，从体制机制上去提出、解决问题。以“三个代表”重要思想为核心，运用科学全面的理论指导效益审计实践，重点对行政成本、重大的政府投资项目和专项资金等财政资金支出比较集中的领域率先展开效益审计。

　　第二、明确和界定政府效益审计的内容及重点

　　在公共财政体系下，我国财政资金支出是政府为完成其自身职能，取得所需商品和劳务而进行的财政支付。财政体系职能的转变导致审计重点的变化，使得当前效益审计工作的重点体现在以下几个方面：

　　一是行政成本。行政支出是财政支出的重要部分，由财政预算供给资金的主要是全额拨款事业单位和差额拨款事业单位。开展行政成本效益审计要抓住与行政成本有关的人、财、物进行监督，综合评价其经济性、效率性和效果性。在宏观方面，审计分析行政成本增长率与国内生产总值增长率是否协调；行政管理人数所占总人口数比重是否符合精简高效的原则；专项资金的使用是否遵循经济效益的要求。在微观方面分析内部机构设置是否存在超编，各项财政支出是否存在超预算、超定额问题。

　　二是重大政府基础设施投资项目领域。
近几年来，政府不断加大基础设施建设，一方面有力地拉动了国民生产总值的增长，但另一方面也暴露出投资效益不理想，损失浪费、资产流失，低水平重复建设，市场秩序不规范等问题，所以在现阶段，该领域正是效益审计的重中之重。

　　笔者前一段时间参加了政府外债铁路项目的效益审计。在对铁路项目进行效益审计时着重锁定以下几个方面目标进行：

一是经济性——根据合同、招投标文件以及项目控制程序确定该项目是否根据要求按规定时间用最经济的成本或在经批准的费用范围内建成；

　　二是效率性——设备的使用、人员的配备及管理的完善程度，维护、管理和资源分配系统等相关方面与项目的配套情况；

　　三是效果性——审计调查项目建成后的运营效果，不仅要注重社会效益，还要注重经济效益。如铁路线路速度是否达标?运行对数情况？设备使用效率高不高?有无闲置情况？以及该线路商业运营收益情况等等。

　　为实现上述审计目标，我们从以下几个重点环节开展效益审计。
　　一是项目的立项环节

　　即立项决策程序是否合规；拥有立项决策权的有关部门、人员是否按照可行性研究和项目评估的科学结论进行最终决策。

　二是项目资金的使用和管理

　　检查项目资金是否按规定用途使用,是否存在截留、转移、挪用、挤占项目资金的问题；项目资金是否及时、足额拨付到位,是否存在因拨款不及时影响项目建设进度及项目效益的发挥等问题；对项目概算执行情况进行审计,是否按概算规定内容建设，有无自行随意扩大建设规模、提高建设标准等问题。

　　三是项目管理方面
　　检查项目是否实行了法人责任制；设计、施工、采购等程序是否规范按照国家有关的招投标法律法规进行；有关合同是否真实有效，有无影响工程进度和工程质量的现象。
　　第三、培养高素质的审计队伍，保证效益审计顺利有效地开展起来

　　效益审计是现代审计的主体形式，对审计人员、审计队伍也提出了新的更高的要求。现阶段，我国审计工作人员大多是财经专业出身，随着管理手段日趋多样化，审计范围的不断扩大，单一财经知识结构类型已不能适应审计工作的发展需求。要求审计人员知识结构多元化、综合化，体现适应性、整体性的发展需求。要求审计人员不断更新知识，与时俱进，根据建立社会主义市场经济体制的要求，建立一支高素质复合型的审计队伍。
　　效益审计要求审计人员不仅要懂财务，更要注意涉猎管理、技术、历史等各个方面的综合知识，尤其是计算机技术的应用，越发显得重要。一方面，要多对审计人员进行各种知识尤其是技术学科的全面更新培训，使审计人员的知识结构不断更新，更新频率要能跟得上社会日新月异发展的步伐；另一方面，适当充实懂技术、懂计算机的理工科人才到审计一线队伍中去，以审计队伍的知识结构全面化促使效益审计质量提高。

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