本级预算执行情况审计，由于涉及面广、量大、时效性强，使审计任务与审计力量、审计时间与审计质量成为突出的矛盾。如何更好地解决这些矛盾，进而推动本级预算执行情况审计工作的深入开展，成为一个亟待解决的课题。本文将从本级预算执行审计与各专业审计的关系上，探讨“本级审”集中审计与日常审计结合的内容和方式方法。

一、本级预算执行情况审计工作的现状

《中华人民共和国审计法》规定：审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算，以及预算外资金的管理和使用情况，进行审计监督。地方各级审计机关对本级预算执行情况进行审计监督，向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告。国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。这些规定，将中央政府、地方政府的预算执行情况，地方政府的财政决算，预算外资金管理和使用情况，全面纳入了审计监督的范围。三年来，我市各级审计机关认真贯彻落实上述规定，积极开展本级预算执行审计，努力开拓本级预算执行审计工作路子，效果明显，得到各级人大、政府领导的肯定。但从目前实际工作的开展情况看，“本级审”在深度和广度上，仍有一定的问题，主要表现在：

（一）从整体上看，浅层次的问题多一些，深层次的问题少一些。从审计查出的问题看，有些还是浅层次的，不外乎隐瞒截留财政收入，挤占挪用预算资金的问题，当然在加强预算管理和如何利用审计结果分析财政资金的总量构成、转移支付等方面也做了一些工作，但是深度不够，综合分析、宏观调研方面的工作有待加强。

（二）从内容上看，收入方面的问题多一些，支出方面的问题审得不多。固然作为本级预算执行审计，重点内容之一就是要审查有无侵占本级财政收入的问题，但是对支出方面，尤其是本级财政对下级的专项补助资金的管理使用及效益方面则显得关注不够，存在检查的覆盖面不广，分析的深度也不够的现象。

（三）从方法上看，查一级预算单位多一些，延伸基层单位则少一些。由于受审计力量和本级审的时间制约，要么一级预算单位查的多一些，相应基层单位查的就少一些，反之亦然。目前，为了保证预算执行审计一定的覆盖面，不得不按照上述方法做。

只所以出现上述情况，我们认为，除了审计人员素质等原因外，其中很重要的一点就是没有把各专业日常审计纳入到大财政审计中去。

目前，本级审采取的组织模式主要是集中审计，即审计机关制定某一年度本级审总体计划（方案），由各专业审计科室或临时抽调部分审计人员组成审计组，在规定时间内集中对计划中列明的被审单位逐一进行审计的方法。由此给人们产生一种错觉，认为日常审计与本级审无关，从而把各专业科定的日常审计与本级审割裂开来。在实际工作中表现为除本级审集中审计外，各专业科室日常审计各干各的，只注重自身专业审计，而在日常审计中如何与本级审做到有机结合想的不多。由此带来的问题：一是审计资料充分运用。各专业日常审计所涉及的资料中有许多与本级预算执行情况有关，但未引起足够注意；二是审计成果未充分开发利用。日常审计发现的情况和问题中，有关预算执行情况未汇总到预算执行审计报告中去，造成审计成果的浪费。

经济决定财政，财政是经济的综合反映，一切经济活动无不与财政有关，它涉及到经济生活的方方面面。目前，本级审所采取的集中审计的方法，弊端明显，因受审计力量和时间限制，计划方案中所涉及的单位、内容在整个财政收支中只占相当小的比例，反映的情况和问题也有限的，相应地难以对整个财政状况作出全面、客观、真实正确的评价。在现有的审计力量情况下，把各专业日常审计与本级审有机结合起来，是目前提高本级审质量的有效途径。集中审计是本级审的基础，日常审计是为本级审的有效补充。因此，正确认识本级审集中审计与日常审计的关系，对于本级审这项涉及面广、层次高、综合性和整体性强的系统工程来说，具有重要的现实意义。

二、“本级审”集中审计与日常审计结合的意义

本级预算执行审计，是审计署和地方各级审计机关在国务院总理和本级政府首长的领导下，对本级预算执行情况实施的审计。

预算执行工作实际上就是征收、分配、使用预算资金的活动。一方面，这个活动的每个环节都是预算执行的组成部分，参与这个活动的每个部门都是预算执行的主体，共同完成预算执行任务，因而这个活动的每个部门履行预算管理职责，完成预算任务的情况，都是预算执行审计的对象，可以说，缺一不可。另一方面，预算执行情况和其他财政收支虽不是同一概念，但从目前的财政财务管理制度看，两者之间存在着密切联系，再加之实际工作，一些部门将应纳入预算管理的收入不上交，化预算内为预算外的问题比较普遍，那么要掌握预算资金活动的整体情况，就必须对其他财政收支进行审计检查，否则就可能顾此失彼，达不到预算执行审计的目的；本级预算执行和下级政府的财政收支也是相互联系的，不仅在支出上有转移支付，在收入上也存在着连带关系。因此，要全面、深入地了解本级预算执行情况，必须对所有预算执行部门，参与预算执行机构，预算收支和其他财政收支，以及下级政府的预算执行情况和决算，进行审计监督。如果仅对财政部门预算执行情况进行审计或仅对财政、税务和部门单位预算执行情况进行审计，显然不能适应全面了解预算收支活动的需要，也难以满足政府宏观调控的人大监督政府财政收支的要求。

我国审计机关自成立以来的机构设置和业务分工，是以财政审计、金融审计、固定资产投资审计、行政事业审计、企业审计、外资审计等专业审计部门为基本格局的。这里需要澄清一个模糊认识，就是财政审计部门等同于本级审。从实际业务分工情况看，财政审计部门的审计对象为本级财税部门、国库和下级政府财政，这些部门所承担的职责虽然在整个财政收支中具有举足轻重的地位，但从前面所述本级审的对象范围可看出，涉及面广、层次多，它们只是本级审对象中的一部分，也就是说，财政审计部门是本级审中一部分内容的专业审计部门，财政审计部门与本级审不是一个概念。因此，单纯靠审计机关内部财政审计专业部门或某一两个科室或临时组织人员集中开展本级审，远远达不到本级审的要求和目的。产生上述认识的原因是：《审计法》实施前，受种种因素的制约，特别是财政审计部门的任务主要是“上审下”，造成财政审计部门和其他专业审计部门所从事的审计工作，没有有机地联系起来，各专业审计部门的日常审计工作中有关预算执行的审计情况没有纳入财政审计的大范围，从而不能发挥出财政审计的整体作用。由于没有形成财政审计的全局观念和整体观念，使各级审计机关的财政审计工作缺乏一个共同的目标。

《审计法》颁布后，财政审计无论是在整个财政经济监督体制中的地位、作用和层次，还是其实体内容、组织方式、实施程序等方面，都发生了很大的变化。实行本级预算执行审计，是审计机关一项新的重要工作，是审计实践的一次重大突破。因此，审计机关的领导和各级审计干部，对财政审计在思想认识上应有个大的转变和飞跃，在实践中有个高的起点。即使是《审计法》实施已经三年多的现在，仍有必要通过组织学习，使各业务部门的审计人员进一步深刻领会《审计法》、《预算法》及有关预算执行审计内容的文件精神，同时进一步对本级预算执行审计的意义、地位、作用、内容及特点等有较全面深入的了解，使之不仅在本级审集中审计上配合，而且应形成“搞好本级预算执行审计需要得到各专业审计部门日常审计的配合与支持”这样一种共识。

本级审集中审计与各专业日常审计有机结合就是审计机关内部各专业审计部门，根据本级预算执行审计的总体要求，在完成集中审计任务后，结合各自审计管辖范围内，找出结合点（即交叉点或共同点），溶于日常审计中，成为集中审计有效补充的方法。正确认识本级预算执行情况集中审计与专业日常审计有机结合的关系，具有重要的现实意义。

1、集中审计与日常审计相结合是本级预算执行审计工作发展的客观需要。1982年《宪法》确立在我国实行审计监督制度，审计工作法制化、制度化、规范化一直是审计机关的奋斗目标之一。1994年八届全国人大常委会第九次会议通过的《审计法》是我国审计工作的基本大法、审计职责、审计权限、审计程序等基本问题确定下来，《审计法》的颁布是我国审计工作法制化的重要标志。各级审计机关和广大审计人员依法行使审计监督权，审计监督作为一项制度在我国基本确立。随着本级预算执行审计工作的不断发展，《审计法》中的本级预算执行审计内容需要进一步具体化，审计行为需要进一步规范，迫切需要研究探讨一套行之有效、切实可行的审计规范路子，而集中审计与日常审计相结合适应本级审发展需要，有利于审计工作法制化、制度化、规范化、克服工作中的随意性，降低审计风险，保证审计工作质量，提高审计工作效率。

2、集中审计与日常审计相结合是进一步深化本级审的有效途径

国家审计的本质就是监督财政。我国建立审计监督制度的初衷，主要就是为了监督国家预算执行。1995年开始施行的《审计法》规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告，从而确立了本级预算执行情部审计制度，使审计工作真正到了位。但在实际具体实施过程中，还存在着这样那样的问题和困难，包括思想认识、审计方法、审计内容深度等方面，影响了审计质量。因为预算执行情况审计工作专业性很强，要增强审计监督力度，实现从程序性审计向实质性审计转变，就必须实现集中审计与日常审计有机结合，使之全面、正确地反映本级预算执行情况，以充分发挥审计部门的整体作用。

3、集中审计与日常审计相结合是贯彻审计署关于“下审一级”的需要。第一，财政预算的执行是一个系统工程，不仅包括具体执行的二三级单位，以及预算资金的具体使用单位。为了掌握本级预算执行的全面情况，只审一级单位是不够的，所以要延伸一部分二三级预算单位；第二，我们第年预算执行审计比较注意的是预算资金的分配环节，对资金的使用情况涉不多，为了了解使用环节的情况，防止财政资金使用中的损失浪费，也有必要对二三级单位进行延伸；第三，应该看到一些部门的违法、违纪问题有“下移”倾向，所谓“下移”，就是把违法违纪问题，放到二三级单位去了。通过二三级预算单位转移资金，设立“小金库”，甚至挪用公款作一些不适当开支。要实现上述要求，就必须在时间上、审计力量上与之相配套，但目前集中审计不具备上述条件。基于上述原因，本级预算执行审计必须与各专业审计密切结合起来，充分发挥专业审计特长和优势，才能对预算资金的管理情况查全、查深、查透。

4、本级审所具有的重要意义决定了审计机关内部集中审计与各专业日常审计必须结合

本级预算执行审计是一项具有十分重要意义的工作。

首先，它使审计监督更好地为国家宏观调控服务。财政作为一种分配范畴，它是社会再生产过程中的中间环节。财政分配是以国家为主体的分配关系，它利用价值形式，强制地、无偿地参与社会产品的分配和再分配，其目的是为了实现国家职能，满足社会公共需要。社会主义市场经济体制的建立，有利于实现社会资源的合理配置。但是市场调节并不是万能的，对市场调节不到的生产经营所需资金，对行政事业单位所需的经费，对各种公共事业所需资金，国家可以运用政治权力从经济单位强制地、无偿地征收，以保证国民经济的协调发展和整个社会经济生活的正常运行。同时，制定有效的财政政策，实行严格的财政管理，是国家宏观调控的主要手段之一。审计机关虽然不是宏观调控部门，也不具有直接的宏观调控职能，但通过对政府及其各部门的财政、财务收支的合法性、真实性、效益性的审计，可以完整、全面、系统地提示或查处经济运行中违反经济规律、财政经济法规的行为，从宏观角度为领导提供决策依据，并促进其不断改进和完善，为加强宏观调控、促进财政经济健康运行提供监督保证。这就要求规范审计机关及广大审计人员的审计行政行为，而两者的结合正适应了这种要求。

其次，本级预算执行审计是审计机关在反腐败斗争中发挥作用的重要手段。党政机关滋生腐败现象的一个重要根源，是预算行为失控，资金管理混乱，给违法乱纪者造成可乘之隙。加强对预算执行和审计监督，有利于及时防止和纠正违反财经法纪行为，规范和约束预算管理，管好用好财政资金，促进国家公务员队伍的廉政建设。

第三，搞好预算执行审计，是贯彻落实《审计法》，全面履行审计职责的需要。《审计法》颁布实施前，由于对《宪法》关于审计监督的规定理解不一致，我国财政审计没有到位，主要是由上级审计机关审计下级政府的财政决算，未能开展本级预算执行审计。《审计法》明确规定，各级审计机关都要开展本级预算执行审计，填补了我国审计监督内容的一个空白，使审计的职责得以完整体现。按照《审计法》的规定本级预算执行审计结束后，既要向政府行政首长提交审计结果报告，又要受政府委托，向本级人大常委会作审计工作报告，这就使得审计成果在更高层次上、更大范围内发挥了作用，在全社会扩大了审计工作的影响，提高了审计监督的地位。第四，开展预算执行审计，使我国的审计制度与国际贯例相衔接。对本级预算执行情况进行审计，是外国审计机关的通行做法。无论是实行对议会负责的审计体制，还是实行对政府负责的审计体制，审计机关的主要职责都是对本级政府的财政收支进行审计监督。开展预算执行审计，使我国审计机关与多数国家审计机关的职责趋于一致。

从以上本级审的意义可以看出，对预算执行情况实行审计监督，是摆在各级审计机关面前的一项新的、十分重要的任务，是各项工作的重中之重。从审计实践情况看，单纯靠审计机关内部财政审计科室或以财政审计科室为主临时集中其他科室人员集中开展本级审的做法已适应今后本级预算执行审计的需要，有流于形式的倾向，本级预算执行审计的意义难以真正落实到位和体现。只有本级审集中审计与日常审计相结合，才能有于进一步推动本级审向纵深发展。

5、有利于促进各级财政提高管理水平。财政管理是国民经济管理的重要组成部分，它包括计划、组织、指挥、协调和控制。《预算法》对财政预算管理作了明确的规定，其中包括。预算管理宗旨、原则、体制和构成；预算管理职权和收支范围；以及预算编制、审查和批准、执行、调整、决算、监督和法律责任等内容。《预算法》的这些规定，不仅是各级财政部门和预算单位在预算管理中应遵循的基本法律，而且是财政部门建立预算管理内部控制系统的重要依据，同时还是国家审计机关分析、评价财政部门和预算单位内部控制系统健全性和有效性，以至预算管理水平高低优劣的标准和依据。国家审计机关在对财政预算执行情况和其它财政收支情况的集中审计与日常审计中，通过对各级财政部门和预算单位执行上述规定和其他财政法规规定情况的审计，可以作出正确的评价，以肯定各级财政部门和预算单位逐步建立健全和认真执行内部控制制度，不断提高整个财政和管理水平。

审计的目的不在于单纯地查处问题，而在于促进财政管理的规范、依法促进管理是审计的总体目标或最终目标，也就是要实现《山东省预算执行情况审计监督暂行办法》中提出提“三个有利于”。因此，要实现上述目标，本级预算执行审计必须集中审计与各专业日常审计相结合，因为一是能够对预算执行的各个环节作出正确的客观评价，即就一个部门、单位在预算执行过程中，可基于审计的情况，能够作出符合客观实际的评价；二是能够查深查透，充分发挥审计监督的职能和作用，树立审计的权威，同时也有利于处理审计与被审计的关系；三是能够针对存在的问题提出切实可行的处理意见和改进管理的建议。

总之，本级审集中审计与各专业日常审计既有着内在联系，又在审计目标、范围、内容和方法等方面有着明显的区别，二者不能互相替代。正确处理好两者的关系，不仅关系到审计机关能否形成合力，保证预算执行审计得以顺利进行，而且还关系到整个审计监督工作能否得到全面强化的大局。因此，从开展本级预算执行审计工作一开始，就将处理好这两者的关系作为建立现代审计监督方法体系的重要问题来对特。审计实践证明，各级审计机关在开展本级预算执行审计时，使集中审计与日常审计做到内容上结合、工作上配合和时间上衔接，不仅保证了本级预算执行审计工作的效率和质量，同时也强化了其他各项专业审计监督，收到了较好的效果。

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