近年来，审计署驻沈阳特派办先后对黑龙江省、辽宁省和内蒙古自治区等地高速公路建设项目进行了审计。发现由于项目建设管理的方式存在诸多问题，已经直接影响着我国高速公路建设的管理水平与国际接轨，为此，本文拟对高速公路建设管理中存在的问题进行分析，从中提出适合我国公路建设的管理模式的建议。

　　一、现行管理方式下存在的主要问题

　　（一）项目法人不独立

　　为建立固定资产投资责任约束机制，规范项目法人行为，明确其责、权、利，以及努力提高投资效益，近年来国家出台了关于实行建设项目法人责任制的相关规定，要求大中型基本建设项目在建设阶段必须组建项目法人制的建设单位，对项目的策划、资金筹措、建设过程的组织管理，甚至建成后的生产经营、债务偿还等负责。项目法人按《公司法》操作，独立行使法人权利。上述规定在一定程度上解决了有国家投资的大中型建设项目在投资、产权关系和工程质量等方面存在的责任不清问题，但在项目建设的具体管理工作方面，还没有摆脱计划经济体制时期的管理模式的影响。在工程管理的权限上虽然政府均作了明确规定，但由于各方面原因，从立项开始，至工程组织管理形式，人员配备，一直到最后项目建成时间等均要受到相关政府和行政管理部门的“无微不至的呵护”，项目法人独立发挥作用难以实现。内蒙古自治区某高速公路其中一段总计122公里，自治区交通主管部门和自治区政府在短短的两年内先后三次下文件批准成立同一个项目法人单位。由于不按设计批复工期竣工而按政府要求的时间竣工通车，2004年9月通车至今，路面上的行车安全、标牌等尚未完善。

　　（二）管理环节过多，责任不清

　　项目自立项开始至项目建设后的管理，要涉及地方政府和行业主管部门的投资计划、财务管理部门，项目法人，以及为项目建成管理而设立的管理部门等各个环节。由于项目管理层次和部门过多，造成在管理上相互脱节，责任不清。如：辽宁省某高速公路在建设的过程中，经有关部门统计，从立项至建成通车，至少要经过29个部门，盖约90多个章，任何一个环节出现问题都不能顺利开工建设。

　　（三）法人机构临时性，工作缺乏系统性和连续性

　　近年来的审计发现，这些地区的高速公路建设项目法人均由行业主管部门自行筹组，绝大部分是政府授权的临时法人，尚未建立符合市场经济发展要求的科学的管理模式。由于这些项目法人单位都是临时搭建的，人员综合素质参差不齐，缺乏组织大规模工程的建设经验，专业水平不高，工作缺乏系统性和连续性。从项目建设审计中发现一些诸如由于勘察设计深度不够造成的工程质量问题；施工中由于缺乏组织管理经验造成的工程投资损失问题；对单位工程疏于监管造成的工程严重超概预算问题，都是由于上述原因引起的。内蒙古自治区某高速公路就因缺乏施工组织管理经验，土方的挖填方不纵向调配而做为弃方处理，仅此一项就造成工程投资损失1 600万元。

　　上述问题的存在，不仅制约了我国工程建设管理水平走向世界，而且由于管理手段落后，制约机制不健全，也容易滋生腐败行为。我们感到改革建设项目管理模式，是改革固定资产投资体制的重要环节，是改善政府对建设项目管理，提高我国建设项目管理水平的一种探索。

　　二、实行代建制

　　作为大中型建设项目管理机制改革的一种探索方式，这种方式在国外早已开始实行，国内近年在个别项目中也有尝试。它是建设单位以“总承包”形式将建设项目委托专业承包商，从项目前期筹备、项目建议书、可研、初步设计，以及施工监理、设备和材料采购、竣工验收等全过程代为组织管理的一种模式。项目建设单位在标书中明确作为代建人的总承包商的建设内容，所应承担的责任和应有的权力。这种方式的特点是政府投资项目主管部门作为建设单位，不承担项目管理的具体工作，采取合同形式约束了彼此间的关系，两者间利益冲突少。从根本上解决了作为政府投资的大中型建设项目建设单位封闭运作、政企不分、管理粗放，缺乏竞争力等问题，也同时解决了建设项目长期存在的周期长、造价高、预算超概算、决算超预算等老大难问题。

　　从今后一个较长时期我国经济发展的趋势看，政府投资的大中型基建项目将仍然保持相当规模。加入世贸组织后，在建设领域封闭式管理不仅不会提高我国建设项目的管理水平，建筑市场作为市场经济的一部分，也必然会向世界开放，公共投资在政府主管部门内封闭管理的状况将难以为继，所以对政府投资建设项目的管理模式进行改革应势在必行。

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